Il nuovo scenario internazionale

L’economia digitale sta crescendo in tutto le regioni del mondo, anche se con ritmi diversi. In questo articolo cerchiamo di analizzare alcuni aspetti della relazione tra la crescita dell’economia digitale, nell’arco di un periodo temporale che copre l’ultimo decennio, e l’atteggiamento delle istituzioni, in particolare europee, nell’affrontarne le sfide. In particolare in relazione alla competitività dei mercati e alla crescente domanda dei consumatori, che portano con sé riflessioni su temi quali il livello di concentrazione nel settore Telecom, la regolazione dell’accesso alle reti, il valore dei dati dei cittadini specialmente per le piattaforme OTT, la tutela dei consumatori e la loro possibilità di accedere ai contenuti digitali.

 

1 - Introduzione

È necessario innanzitutto chiarire che il successo dell’economia digitale, incluso il segmento OTT (Over-The-Top) content and Service Providers, è stato ed è tuttora possibile grazie allo sviluppo della banda larga, su reti fisse e mobili ed alla trasformazione della rete PSTN in IP. L'economia globale sta diventando rapidamente e in misura sempre maggiore, digitale: l’ICT non costituisce più un settore a sé stante, bensì permea tutti i sistemi economici. Inoltre, si assiste a un boom di servizi digitali, oggi prestati attraverso la piattaforma Internet, che stanno rapidamente sostituendo i servizi che fino a ieri erano prestati attraverso la rete tradizionale (si pensi ai servizi VoIP, Skype o Whatsapp).Via via che ne aumenta l'integrazione in tutti i settori dell’economia e della società, Internet e le tecnologie digitali creano opportunità e pongono problemi nuovi alle imprese e  alle istituzioni politiche, ma anche ai cittadini.
Per velocità e portata il cambiamento tecnologico in corso è tale da recare con sé possibilità enormi di innovazione e crescita, ma pone anche alle amministrazioni pubbliche questioni di policy complesse che, per la natura globale della rete Internet, sono simili in tutto il mondo. In altre parole, in diverse aree del mondo emergono temi analoghi agli occhi dei sistemi politici che non sembra possano essere risolti in modo autonomo. Mentre si sta imponendo una nuova struttura dei mercati digitali,  in seguito anche alla convergenza tra sistemi, servizi, piattaforme, va notato che l’evoluzione dei mercati nel mondo OTT, a differenza delle Telco, è avvenuta “fuori dal radar” dei regolatori e dei policy makers, perché questi player, almeno fino a poco tempo fa, erano percepiti come piccoli ed emergenti, oltre che innovatori. In questa divergenza di attenzione da parte del mondo istituzionale, l’industria Telecom è invece sotto crescente pressione con richieste di aumento della capacità di banda, della copertura e di miglioramento della qualità del servizio.
Sembra oramai chiaro, nel dibattito pubblico sullo sviluppo dell’economia digitale e sui problemi economici e sociali che ne conseguono, che vi sono nuove aree di policy, ancora poco esplorate, ma di crescente interesse sia per l’industria che per il mondo istituzionale, che necessitano di attenzione al fine di tutelare sia la sostenibilità dei modelli di sviluppo dell’intera economia digitale sia i diritti dei cittadini nell’“epoca digitale”.

 

Global IP Traffic, 2014–2019 - Fonte: Cisco Visual Networking Index: Forecast and Methodology, 2014–2019, 2015

L’aumento del volume di dati su reti fisse e mobili (vedi grafici nella pagina seguente), a livello globale, rende conto del fatto che gli investimenti in reti a larga banda sono una conditio sine qua non per un solido sviluppo della nuova economia digitale. Sul fronte degli operatori di rete si possono distinguere due aree al centro dell’attenzione del dibattito pubblico: il grado di intervento regolamentare che appare giustificato in un regime oramai di piena concorrenza e apertura dei mercati e il grado di concentrazione tra operatori di rete. Sul fronte, invece, degli operatori OTT, è di crescente interesse il problema di come trattare  il valore dei dati scambiati dai consumatori.
Un esempio chiaro di questo fenomeno è la similarità dei temi trattati dalle due parti dell’Atlantico, cosi come il tema della net neutrality, che, a distanza di anni, è ancora una hot policy issue sostanzialmente in tutto il mondo.

 

2 - Il Risiko regolamentare internazionale

I cambiamenti di mercato fin qui descritti non rimangono senza conseguenze dal punto di vista dell’attività regolamentare. Ad oggi, i regolatori in varie parti del mondo si trovano ad affrontare la stessa sfida: come aggiornare la cassetta degli attrezzi a cambiamenti di tecnologia e di abitudini dei consumatori così repentine? Come assicurare che gli attrezzi siano realmente efficaci per garantire l’innovazione e non diventino obsoleti non appena cambiati?
Negli Stati Uniti, la tensione verso un adattamento del quadro regolamentare si riflette - ad esempio - nella scarsa chiarezza di competenze tra Federal Communication Commission (il regolatore tlc) e la Federal Trade Commission (il regolatore posto a protezione dei consumatori). Il tema privacy, ad esempio, è sempre stato dominio della FTC, ma il ruolo sempre più importante delle reti e del traffico dati ha portato la FCC ad avanzare misure su broadband e privacy. Allo stesso tempo, in tema net neutralità [nota 1] - tradizionalmente dominio FCC, la FTC si è invece trovata ad avere un ruolo nel valutare le pratiche commerciali con impatto sui consumatori. Anche a livello europeo, la distinzione delle competenze tra autorità di regolazione e autorità antitrust ha portato a volte a una sovrapposizione di iniziative e valutazioni, che spesso non hanno giovato al mercato in termini di certezza giuridica.
Tutto ciò significa che gli strumenti d’intervento a disposizione  dei regolatori dovrebbero essere aggiornati ad uno scenario più “fluido” rispetto a quello del passato e ad una catena del valore più complessa e dinamica, dove i nuovi player si muovono rapidamente e non necessariamente entro i limiti di legislazioni obsolete.
Questo  rompicapo si pone oggi per i regolatori europei, sia nazionali che Europei. La sfida principale, per l’UE, è quella di adattare il sistema di norme, al fine di massimizzare le opportunità della digital economy e - allo stesso tempo - minimizzarne i rischi, non solo nel breve periodo. Due gli esempi più noti. Da un lato, applicazioni come Uber o AirBnB, che stanno promuovendo un notevole abbassamento dei prezzi al consumatore di servizi di mobilità o di pernottamento, ma allo stesso tempo pongono enormi problemi in termini di impatto sociale e sul mondo del lavoro. Dall’altro lato, lo sviluppo di servizi di comunicazione online (Skype, Whatsapp,...) che, pur aumentando la domanda di connettività, operano a livelli di regolamentazione molto inferiori rispetto agli analoghi servizi offerti dagli operatori TLC.
La necessità che il dibattito abbia una dimensione internazionale emerge evidente nella Strategia Europea sul commercio internazionale di recente pubblicazione [nota 2], n cui partendo dal riconoscimento dell’esistenza di catene del valore internazionali, si evidenzia che la cooperazione regolamentare, il riconoscimento reciproco e l’armonizzazione degli standard sono gli strumenti migliori per affrontare le sfide dell’economia digitale. La dimensione internazionale del dibattito si riflette anche nella complessa discussione di una serie di trattati ed accordi, in particolare il tanto contestato TTIP (Trans-Atlantic Trade and Investments Partnership)  tra UE e USA che, una volta concluso, conterrà una parte dedicata alla cooperazione regolamentare ed anche al settore dell’ICT e dell’e-commerce [nota 3], il TiSA (Trade in Services Agreement), le cui discussioni coprono anche i settori delle telecomunicazioni, l’e-commerce, il flusso dei dati/localizzazione e l’accesso ai mercati [nota 4], l’FTA EU-Giappone e gli accordi di investimenti EU-Cina [nota 5], incluso l’accordo recentemente firmato dal Commissario europeo all’economia digitale Günther Oettinger con la Cina sul 5G [nota 6].

2.1 - Elementi di una prospettiva europea

La Commissione europea ha lanciato nel mese di maggio 2015 la strategia per il Digital Single Market [nota 7]. Il problema di come giungere ad un mercato unico digitale era stato già lanciato dalla Commissaria Kroes nella fase finale della precedente Commissione europea. Tuttavia, come noto, la proposta di regolamento presentata dalla Kroes sul mercato unico è stata drasticamente ridotta nella sua portata durante il processo di esame legislativo, risultando in una misura legislativa che regola ulteriormente i servizi di roaming e alcuni aspetti della fornitura dei servizi Internet (net neutrality).
La Commissione, per la prima volta, adotta una visione di ampio respiro nella sua Strategia di settore e riconosce che i cambiamenti tecnologici e di mercato, in particolare lo sviluppo della banda larga e i servizi OTT, hanno creato uno scenario che si scosta radicalmente da quello per cui è stata pensata la normativa attualmente in vigore per le tlc. Ne è prova il fatto che la Commissione, speditamente subito dopo la presentazione della strategia, ha aperto numerose consultazioni pubbliche che riguardano aree molto sensibili per il business degli operatori TLC e per il mercato digitale nel suo complesso, incluse le piattaforme ed i consumatori: ad esempio, quella sulla revisione del quadro normativo di settore, sulle piattaforme on-line,  sulle velocità delle connessioni, sulla revisione della disciplina applicabile ai servizi audiovisivi, sulle nuove regole per gli acquisti online, sulla tutela del copytight online.
Questo processo di revisione e di “brainstorming”  di ampia portata che coinvolge temi cruciali per la regolazione delle reti e dei servizi solleva temi molto rilevanti, su cui l’industria europea (ma non solo) si sta confrontando; tra questi vale la pena ricordare:

  • le questioni della regolazione dell’accesso alle reti e degli obblighi in capo agli operatori dominanti; 
  • la questione del consolidamento del mercato e del controllo comunitario sulle concentrazioni (in particolare nel mobile);
  • la questione del level playing field tra operatori tlc e OTT players;
  • la questione della classificazione dei servizi che appare obsoleta in un contesto in cui i confini tra i servizi tlc, i servizi della società dell’informazione e i servizi media sembrano essere sempre più incerti;
  • la questione della privacy e del trattamento dei dati personali anche in ottica di rapporti UE/US;
  • la questione istituzionale, vale a dire quali ruoli e competenze dovranno avere i regolatori nazionali e quali la Commissione Europea.

In questo quadro molto complesso,  i temi che appaiono di maggiore interesse per l’industria telco europea sono:  il riconoscimento del suo ruolo cruciale all’interno di un catena del valore che sta cambiando in tempi rapidissimi e, di conseguenza, la richiesta di una revisione normativa che riduca gli oneri regolamentari, sostenga gli investimenti in reti di nuova generazione fissa e mobile e spinga l’innovazione in un settore chiave per l’intera economia come quello digitale. Il tema della centralità degli investimenti per lo sviluppo dell’economia digitale è stato accolto dalla Commissione europea come pilastro della nuova riforma e deve essere sostenuto. Tuttavia, al momento, rimane ancora una dichiarazione che deve essere concretizzata in misure normative che producano l’effetto desiderato. L’industria europea sta seguendo il dibattito da molto vicino.

 

3 - Sfide di policy

3.1 - La questione degli investimenti nelle reti

Se la necessità di incentivare gli investimenti nell’infrastrutturazione fissa e mobile è largamente riconosciuta come obiettivo prioritario, quando si parla di sviluppo dell’economia digitale, gli strumenti per raggiungere questo obiettivo sono oggetto di grande dibattito. Per le reti fisse, il problema principale fino ad ora è stato quello di garantire la concorrenzialità del mercato, permettendo al tempo stesso un livello di investimenti proporzionato agli obiettivi di crescita. Tuttavia, se da un lato l’Europa, mostra una minore concentrazione di mercato che in altri parti del mondo (con un numero sostanzialmente più elevato di Operatori a fronte di un numero inferiore di utenti), dall’altro, il livello di investimenti a livello europeo è risultato sostanzialmente minore. Questo dato pone l’Europa in una situazione di svantaggio rispetto per esempio agli Stati Uniti oppure ad alcune economie asiatiche, e porta ad interrogarsi sull’opportunità di considerare la concorrenzialità di per sé come il giusto obiettivo da perseguire, e non invece l’innovazione. Infatti come rilevato dallo studio di BCG [nota 8], a fronte del mantenimento dell’attuale impianto regolatorio lungo i quattro segmenti dell’economia digitale - Telcos, OTTs, Broadcast e Operating Systems e Devices - la quota di mercato europea è attesa rimanere stabile se non addirittura  in diminuzione.  Su questo fronte, vale la pena ricordare che l’impianto regolamentare del quadro normativo europeo è ancora sostanzialmente immutato dal 2002, vale a dire basato su una regolazione del mercato risalente a 13 anni fa, un periodo, nel settore digitale, che equivale a un’era geologica. È quindi più che opportuna una revisione del quadro, in cui bisogna chiedersi se non sia necessario un ripensamento non solo degli strumenti, ma anche degli obiettivi che si vogliono raggiungere.

3.2 - Il terreno di gioco

Uno degli argomenti su cui l’industria europea delle telco ha maggiormente insistito di recente riguarda la necessità di garantire il level playing field  tra player lungo la catena del valore, che permetterebbe a tutti di competere ad armi pari, ovunque essi siano basati.  Il tema è di rilievo in particolare quando si affronta il tema della tutela della privacy e la protezione dei dati dei cittadini in contesti di mercato dove i servizi non sono sempre offerti e utilizzati nelle stesse giurisdizioni. In questo contesto, il nuovo regolamento europeo sulla protezione dei dati, attualmente in discussione in Europa, affronta questo punto delicato, prevedendo l’applicazione delle stesse norme a tutti coloro che forniscono servizi ai cittadini europei.  Il tema dell’applicazione delle stesse norme a tutti i player della catena del valore è aperto anche sul tavolo della fornitura di servizi media audiovisivi, ormai prestati da soggetti naturalmente diversi dai tradizionali broadcasters. Anche qui, il dibattito è complicato dall’esistenza di fronti contrapposti: alcuni player chiedono l’alleggerimento degli obblighi imposti ai fornitori dei servizi proprio al fine di permettere lo sviluppo di modelli di business innovativi, mentre altri insistono sull’applicazione a tutti i fornitori di norme ormai entrate nel bagaglio dei player europei (si pensi ad esempio alle norme sulle quote di finanziamento delle opere europee, o quelle sulla protezione dei minori). Ad analoga discussione si assiste quando le autorità europee (e non solo, anche l’OCSE sta affrontando il tema) affrontano la revisione delle norme a tutela del consumatore: laddove servizi simili sono prestati al cittadino europeo, le regole del gioco dovrebbero essere applicate a tutti i giocatori.
Quando si parla di distribuzione di contenuti digitali, vale la pena accennare brevemente ad un altro dibattito, che, se pur annoso, è stato recentemente riproposto all’attenzione dei player europei: quello sulla responsabilità delle piattaforme nella fornitura di contenuti illegali. La Commissione europea ha infatti recentemente aperto una consultazione pubblica, sempre nell’ambito delle misure previste dalla Strategia per il mercato unico digitale, per valutare il ruolo economico e sociale delle piattaforme e verificare se il regime di responsabilità loro applicato, contenuto nella direttiva sul commercio elettronico, è ancora valido o se debba essere rivisto. Il tema è strettamente connesso alla tutela del diritto d’autore nel mondo digitale, attualmente in revisione (la Commissione sta lanciando una proposta per permettere la portabilità extra-territoriale dei contenuti online) dal momento che l’industria culturale europea sta lamentando seri danni a causa proprio delle violazioni del copyright e che la porta ad insistere nel vedere accresciuta la responsabilità dei fornitori online.  

 

Conclusioni

Senza addentrarsi nei dettagli dei vari dibattiti europei, e senza prendere una posizione univoca e definitiva sulla misura in cui il paragone con la situazione esistente in altre aree geografiche e in altri settori debba guidare le scelte di policy e regolatorie in Europa, vale la pena fare una riflessione generale sull’importanza che le istituzioni europee si pongano come garanti dell’innovazione e dello sviluppo del mercato digitale europeo, attraverso in primis l’alleggerimento degli obblighi imposti ai player tradizionali, in particolare laddove questi non siano più giustificati dall’esistenza di condizioni di mercato anti-competitive, attraverso una maggiore armonizzazione delle norme sul territorio Europeo, sia a livello di diritto sostanziale che processuale, in modo da creare un vero mercato unico digitale; e infine attraverso una maggiore collaborazione tra i player.

 

Note

  1. V. art. “Le Regole del Gioco”
  2. La Commissione Europea ha pubblicato il 14 ottobre 2015 la sua Strategia in materia di politica commerciale “Trade for All: Towards a more responsible trade and investement Policy”.
    In relazione ai temi del digitale, nella Strategia si legge che “The goal for the EU should be the creation of a global level playing field, with nondiscrimination and the absence of unjustified data localisation requirements. Europe should promote this objective in bilateral, plurilateral and multilateral fora.The Commission will seek to use FTAs and the TiSA to set rules for e-commerce and crossborder data flows and tackle new forms of digital protectionism, in full compliance with and without prejudice to the EU’s data protection and data privacy rules”
  3. La dimensione internazionale coinvolge anche l’area giudiziaria e la risoluzione delle controversie investitore-Stato (ISDS): la Commissione europea ha presentato lo scorso 16 settembre una proposta di sistema giudiziario per la protezione degli investimenti da inserire nel TTIP. Il nuovo sistema giudiziario per la protezione degli investimenti,  che prevede l'istituzione di un tribunale di primo grado e una corte d'appello ad hoc, dovrebbe sostituire l’attuale meccanismo di in tutti i negoziati commerciali e d'investimento dell'UE, presenti e futuri.
  4. I negoziati sul TiSA sono stati lanciati nel marzo 2013 tra 23 paesi del WTO inclusa l’Unione Europea  (la Commissione EU ha ottenuto dai 28 paesi il mandato a negoziare), con l’obiettivo di facilitare il commercio dei servizi e quindi di aprirne il mercato, oltreché di modernizzare le regole relative a licenze, servizi finanziari, telecomunicazioni, e-commerce, trasporti.  Durante l’ultimo round di negoziati, che si è tenuto dal 6 al 13 ottobre 2015, sono stati discussi importanti temi quali la nozione di servizi di comunicazioni e accesso alle essential facility, il flusso internazionale di dati e la localizzazione.
  5. Nel 2013 l’Europa ha lanciato i negoziati con la Cina per una progressiva liberalizzazione del mercato degli investimenti nelle due regioni. La Cina è il maggior partner commerciale asiatico (ed il secondo dopo gli USA).
  6. Il Commissario Europeo G. Oettinger e Miao Wei, Ministro cinese dell’industria e IT, hanno concluso il 28 settembre 2015 una partnership che, partendo dalla constatazione che entro il 2020 il traffico internet mobile crescerà di 30 volte, è volta a stabilire una maggiore cooperazione, anche in relazione alle attività di ricerca, nel settore del 5G (partecipazione a progetti di ricerca, cooperazione nella standardizzazione, etc
  7. COM (2015) 192, http://ec.europa.eu/priorities/digital-single-market/
  8. The Boston Consulting Group, Report “Five Priorities for Achieving Europe's Digital Single Market”, 2015
 

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